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《开发研究》 余文学 华彦玲 2005-03-29 14:08:13
内容提要：针对“三农”问题形成的历史及现实因素，遵循“三农”问题发展的路径，从发展视角审视“三农”问题，得出的结论是：“三农”问题是发展中的问题，应在发展中逐步解决；体制非根本因素，人口因素对“三农”问题的产生及影响至关重要，人口等问题短期内不可能解决，决定了“三农”问题的解决必须制定中长期战略计划。
关键词： “三农”问题 发展视角 战略计划
“三农”问题由来已久，问题的形成既有历史遗留因素的影响，也有制度的制约。目前之所以激化，主要在于城乡社会、经济差距的拉大以及“国民待遇”不同导致的后继发展问题。对待“三农”问题，应从“发展视角”全面、系统地分析，沿“三农”问题发展的“路径”及“演变过程”寻求成因，并从发展的视角提出解决问题的途径。
1.“三农”问题是发展中的问题
建国以来，我国决策者和理论界一直在探索有中国特色的经济发展之路，其道路无一不是在借鉴发达国家发展经验、西方盛行经济发展理論和中国实际相结合中行进的。
20世纪40年代，针对发展中国家如何发展本国经济、如何赶超发达国家的问题，西方发展经济学界提出了一系列的理论，其中之一就是优先发展工业理论。20世纪50年代初，我国也借鉴采用了这一发展战略，但由于发展资本积累不足，只有依靠农业剩余，采取“以农养工”政策，以工农业产品价格“剪刀差”的形式将农业剩余转向工业以支持工业的发展。然而，这一发展理论的缺陷在60年代就显露出来，这时，许多采取这一发展战略的发展中国家的经济发展开始出现停滞状态。此时西方发展经济学家开始审视这一理论，他们认为：工业化已被推崇到了损害农业的地步，农业发展受到严重阻挠，要使发展中国家的经济得到进一步发展，必须重视农业的发展。从此，工业与农业的协调发展被发展经济学家所重视。而在我国，“以农养工”政策实施达30年之久！中国的农村经济历来都比较薄弱，而且发展极不平衡。50年代初，刚刚实施完土地制度的重大变革，为使工业化顺利实施，我国还实行了世界仅有的二元户籍制度、二元就业制度、二元社会保障制度等一系列城乡截然不同的制度。而且从经济上实行“全民”和“集体”两种形式，把国民待遇划分为吃“商品粮”和“自产粮”的城市居民和农村居民。“二元”经济和社会发展模式，既限制了农村经济发展，又约束了农村社会发展，在经济上巩固了农民自给自足的经济发展思想；在社会上，助推了农民自私自利的思想，人为的“障碍”阻挡了农民的视线，落后的通讯、交通等条件的使农民一直在狭小的区域内交往，比较一直是在低水平下进行的，而且极易满足，发展也是低级而缓慢的。1958年成立的政社合一的“人民公社”是国家对农村社会经济的全面控制和垄断。“公社不断用强力消灭萌生中的商品经济幼芽，也就使自己呈现出十足的自然经济特征。所谓囊括工农商学兵诸方面的体制，使其企图成为自给自足的庄园式的组织，这显然是十分落后的。"［1］当80年代初“人民公社”解体时，农民从“集体”所分得“资产”相当有限。70年代初，城市刚就业的学徒工工资都在每日1元左右，而收入较高农民的每个公日也仅0.2钱，有些农村仅几分钱，而且，农民在自身温饱还解决不了的情况下，还得上交国家“公粮”。“二元经济”和政社合一的“人民公社”下的农村经济发展模式，是导致农村贫穷落后、资本积累薄弱、生产方式落后的重要因素。当80年代我国完成农业支持工业这一目标时，并没有大力实施第二步骤——工农业平衡发展，而是继续以粮食收购、税收、土地征用等不等价政府收购形式“掠夺”农村。实施市场经济以来，农村体制改革一直落后于城市，无论是农村经济管理体制，或者是行政管理体制，长期不明确，一直延续计划经济体制下的管理模式，没有整体改革计划，那方面出了问题，就在那方面改革一下，犹如“庸医”治病，没有把握“病体”的全部，东“割”一下，西“剜”一块，最后“病人”是“千疮百孔”，更难医治。农村体制改革不明带来的不仅是社会经济发展缓慢，而且对农民的“乱收费、乱摊派、乱集资”现象屡禁不止，这些人为因素也直接或间接地拉大了城乡社会、经济发展差距。自1997年以来，农民收入增长幅度连续下降，农民来自农业的收入出现4年的负增长，“农民苦，农村穷，农业滞后”的现象日渐恶化，而此时由于现代化的传媒技术和农村流动人口，开阔了农村人的视野，农民的愿望加大了，当他们希望通过自己的努力和奋斗，去实现自己愿望时，才发现有种种“障碍”在阻止他们前进，于是城乡冲突、农民与政府的冲突等等问题都暴露出来了，致使“三农”问题日益凸现。因此，“三农”问题是城乡经济差距加大后，城乡社会、经济各种矛盾激化的结果，也是发展中必然出现的问题。
2.对“三农”问题的再认识
对“三农”问题，学术界和政府管理者都有不同的认识，也提出了很多解决途径和措施，但对“三农”问题的解决似乎“收效甚微”。其实在“三农”问题上我们的确有许多认识上的误区值得重新认识和纠正。
2.1 对农村人口的再认识
“三农”问题长期存在，时至今日得以重视，是这一问题已严重阻碍了我国社会经济的发展，已经成为我国国民经济全面、健康发展的瓶颈。但许多人将其归结为体制是根本原因，认为我国“以农养工”、二元户籍等制度导致了今天的“三农”问题，这一说法从制度约束上是正确的，但从农村社会的基本元素……人的角度来看就不完全正确。首先，“以农养工”政策。纵观发达国家和发展中国家的发展史可以看出：在工业化初期，多数国家都采取了农业支持工业的发展战略，但在20世纪60年代，只顾发展工业而无视农业发展的战略逐渐显露出弊端，一些发展中国家开始调整发展计划，在发展工业的同时开始兼顾工业与农业的协调发展。而我国一味强调工业的片面发展，几乎置农业、农村、农民于不顾，直到20世纪80年代初还在实行“以农养工”的政策，并没有像其他发展中国家一样开始兼顾农业的发展。发展初期“以农养工”的政策是无可厚非的，而且正是由于采取了这一战略，我国的经济发展才有如此骄人的业绩，这是世界公认的事实。但当时我国没能兼顾到农业的发展，致使农业、农村发展严重滞后于工业、城市发展。因此，这一体制是导致今日“三农”问题尖锐的一个原因，这也是无可推卸的事实。其次，二元户籍等制度。在20世纪50年代中后期，我国实行了城乡二元户籍制度，并随之产生了二元就业制度、二元住房制度、二元福利制度等一系列保护工业发展的国家制度，这一系列制度的实施在我国城乡之间划上了一条巨大的鸿沟，阻碍了农村剩余劳动力的转移，限制了农民非农化和人为打乱了城乡协调发展，致使我国城镇化严重滞后于工业化。这一系列制度的实施是世界仅有的，造成了我国远远比其他国家严重的二元结构问题、导致的“三农”问题的严重程度也是世界仅有的。
以上说明“三农”问题的形成有体制、制度因素的原因，但并不是根本原因。作进一步分析、并与采取这一政策的其他发展中国家相比不难发现：“三农”问题与中国庞大的农村人口不无关系！
20世纪50年代中后期，我国实行二元户籍制度，是与我国人口众多的状况密切相关的。当时我国人口已经开始急剧膨胀（1949年为5.4亿，1957年达6.4亿，人口规模程度已经成为当时经济发展的制约因素），而国家又处于短缺经济时期，为了加速工业的发展，我国政府不得以采取了这种有利于工业发展的政策与措施，二元户籍制度在当时是发挥了重要作用的。因而可以说：二元结构的形成，很大程度上是由于我国庞大的人口因素。再从现实情况看：截至2003年底，我国人口总量就近13亿，其中农村人口达9亿！农村劳动力总量达5.5亿，而我国农村只需要约1亿劳动力，1亿在乡镇企业，也就是说农村还有约3亿多剩余劳动力！而我国现阶段“城市聚集能力弱质”、“城市企业弱质”、“城市第三产业弱质”、“城市基础设施及基本功能弱质”等“城市化弱质”问题成为我国农村剩余劳动力转移的障碍，造成“生产力压迫人口”的现象［2］。而在农村又存在着“人口压迫生产力”的状况：过剩农村劳动力的存在使得我国不能进行土地的规模化经营、不能采用机械化耕种等先进技术，使得农业劳动生产率在近几年不增反降。而且随着工业化和城镇化的发展，越来越多的土地资源被占用，同时，由于我国人口基数大，人口还将继续增加，农村人口增加的更多，人口在不断增长，而耕地面积却在逐渐减少，人地关系日益紧张。人口众多也限制了农村人口质量，劳动力素质、教育水平低下，反过来对经济发展的影响是深远的。纵使我国政策实行的再完善，也不太可能在短期内将如此庞大的农村人口问题处理好。因此，“三农”问题的形成与其说是体制的因素不如说是中国庞大的人口所致，人口与发展矛盾日益尖锐导致了今日的“三农”问题也日益尖锐。农村人口是“三农”问题解决的关键因素。
2.2 对解决过程的再认识
许多人认为“三农”问题只要做到：转移农村过剩劳动力到城市；加大对农业、农村、农民的投资；增加农民收入等即刻就能解决。以上几点可以说是解决“三农”问题的几点好的建议，但这些措施并非就能一蹴而就的，解决“三农”问题是一个中长期发展战略的问题。原因如下：①转移农村过剩劳动力到城市不过是纸上谈兵之计。首先，对城市而言，现阶段“城市化弱质”状况使得我国农村过剩劳动力的转移受到阻碍，我国城市短时期内不可能容纳3亿多农村剩余劳动力，何况我国城市本身目前仍然存在着难以解决的结构性失业现象；对农村而言，农村人口素质普遍过低，不能适应城市现代化的需求的状况也成为农村过剩劳动力转移的障碍。因此，这一措施对解决“三农”问题并不具有现实意义。而且，农村过剩劳动力的转移与城市化是相互促进、自然发展的过程，并非农村过剩劳动力一转移城市化就能实现，这一措施并不能成为“三农”问题的解决方法，而是“三农”问题解决后的一种自然现象，并且这一过程并非短期的，因为我国城市化进程的阻碍因素、农村可耕地的日益减少、农业劳动生产率的难以提高以及农村劳动力的不断增加都说明了农村过剩劳动力的全部转移是一个中长期发展过程。②加大对农业、农村、农民的投资只能是一个长期策略，不能成为解决“三农”的途径。许多人认为：30年的“以农补工”制度安排发展了工业损害了农业，现在应该到“工业反哺农业”的时候了，这一提法说起来简单，但实施起来却很难，理由可以从国家和私人（企业）角度得到论证。首先，从国家角度讲，加大对“三农”问题的投资是理所当然的，问题的关键是投多少资才能改善“三农”问题？投资的效果会如何？以目前我国农业、农村、农民状况看：农业负效益、农村贫困和3亿多农村剩余劳动力，尽管我们没有测算过（事实上也不可能得出结果），但可以想象真正要解决“三农”问题的投资之巨是难以估量的！恐怕要使工业发展付出停滞几年或几十年的代价，这一措施可能没有哪个决策者敢有魄力去实施，因为我们毕竟要通盘考虑整个国民经济的发展，尤其是要考虑国际因素的影响。从私人（企业）角度讲，在目前农业这种负效益的前提下，是不会有私人（企业）擅自去投资的，“公司+农户”等的模式也不是那么容易就能让人乐观的解决途径。因此，加大对“三农”的投入可以说是治标不治本的方法，根本解决不了“三农”问题，但可以肯定的是它能缓解“三农”问题的严重性。因此，加大对农业、农村、农民的投资解决不了根本问题，对“三农”的投资只能是循序渐进的，以保持工农业的持续、协调发展，此措施需要的是时间，从这一角度讲，“三农”问题的解决是一个中长期的问题。③增加农民收入是农村发展目标，不是解决“三农”的措施。增加农民收入固然可以在短期内拉动内需、缩小城乡居民收入差距、提高农民生活水平，但在目前“三农”问题恶化的状况下，农民增收的途径却是难上加难。农村剩余劳动力不能转移、农民工进城打工受到不公正待遇、国家投资农业有限、税收问题始终存在“黄宗羲定律”的影响等，这些因素与农民增收息息相关、环环相扣，共同成为农民增收的制约因素，哪一环节解决不好，农民就不可能真正增收。④短时期内城乡差距不可能缩小，城乡矛盾和摩擦将继续存在。只要城乡收入差距不缩小，城乡消费结构就不可能变化，城市生产结构与农村消费结构的矛盾就不可能消除，经济就不可能协同发展，社会也不可能有质的变化；只要城乡收入有大的差距，农村劳动力与城市劳动力就业的矛盾就存在，经济发展的制约将使劳动力就业矛盾加剧，农村劳动力转移也就必将受到制约。因此，增加农民收入，缩小城乡差距，需要有长远的眼光，“三农”问题是一个需要中长期战略计划解决的问题。现在农民的期望值很高，指望政府一下子就能解决他们的问题，其实我们并没有做到，也不可能做到，这就说明政府解决“三农”问题的策略有待考虑。一个发展中“积淀”下的问题，需要一个长期的、综合“整治”计划，我们缺少的正是这个计划。
3.“三农”问题必须在发展中解决
“三农”问题的历史成因和现实制约因素都说明：“三农”问题这一顽疾并非即刻就能解决，“三农”与国家农村体制、农村人口数量等因素息息相关，而这些因素本身不是一时能得到解决的，作为这些因素综合结果的“三农”问题，也必须在发展中解决：①坚决实施计划生育国策，控制农村人口增长。目前，我国有13亿人口，9亿生活在农村，农村又有3亿多剩余劳动力，庞大的人口基数必然会使农村人口在未来几十年内继续大量增加，这些不利因素对促进城市化进程、农村剩余劳动力的转移，从而解决“三农”问题产生巨大障碍。继续贯彻计划生育政策、尤其是加强农村计划生育管理工作、保持低生育水平等人口控制工作在今后的经济、社会发展中仍然发挥举足重轻的作用。②提高农村人口素质。农村人口素质的提高包括政治思想素质、科学文化素质、法制意识、权利意识等的全面提高。农村人口素质的提高对农村减贫、农村剩余劳动力的转移、城镇化进程的加快、农业劳动生产率的提高、农民收入的增加等能产生巨大作用。而农村人口素质的提高关键在于发展农村教育，据世界银行提供的一份研究报告表明：“教育是对人力资本的长效发展性投资，它具有社会和私人的双重效益。研究表明，对初等教育投资具有更大的私人收益”。研究结果还表明：“在中国农村，农户受教育程度与农户收入水平呈高度相关关系，最高收入农户中近57%具有初中及初中以上文化程度；具有较高文化水平又接受了职业培训的人员，其就业率在全体农户中所占的比重遥遥领先”［3］。由此可见，发展农村义务教育的重要作用。国家投资农村义务教育必不可少，但农村人口进行技术培训，法律普及教育的战略不应动摇，要坚持推行，农民素质的提高是“三农”问题得到解决的基础。③进一步推进农村体制改革。由体制造成的我国城乡二元经济、社会结构，必须加快解决，因为农村剩余劳动力不可能一时转移到城市，农村人口素质不具备现代城市的要求，我国城市也不具备容纳过多农村剩余劳动力的能力，这一系列的因素使得我国二元鸿沟的愈合还需要在发展中解决。
“‘三农’问题是一个系统工程，应有一个体系来支撑‘三农’问题的彻底解决。”［4］ “只有实施系统工程，抓住各体制上的核心弊病，综合推进各项中心与配套改革，才能从根本上彻底解决“三农”问题”［5］。温铁军也认为：“三农"问题是发展中的问题，“三农”问题在短期内是得不到根本解决的［6］。因此，建议制定国家农村发展战略计划，从农村人口控制、农村教育、农村体制改革、城乡经济统筹发展等方面制定战略目标和实施计划，有计划、全面、系统地综合实施，只有如此，才能逐步解决“三农”问题，才能真正调动农民的积极性，才能使农民真正有“盼头”。
参考文献：
［1］王振耀.中国村民自治理论与实践探索［M］.宗教文化出版社，2000，3.
［2］徐智环.城市化弱质与中国农村过剩人口转移［J］.农业现代化研究，24，：3.
［3］徐征峰等.研究表明教育投资促成我国农村减贫首要因素［Z］.新华网上海，2004.5.27.
［4］“三农”问题的彻底解决应建三个层次的教育体系［N］.农民日报.2004-3-11.
［5］袁平.“三农”问题认识误区及农村税费改革不彻底性分析［Z］.中国农村研究网，2003.10.24.
［6］温铁军.“三农“问题与解决办法［J］.中国改革·农村版，2003，2.▲
作者简介：余文学(1963-)，男，副研究员，博士，河海大学公共管理学院副院长。研究方向：工程征地和移民以及农村经济研究
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